城镇老旧小区改造解读



导语


近期,国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号),引起了广泛的社会关注。城镇老旧小区改造,不仅事关民生福祉,还将成为新时代背景下扩大投资和激发内需的重要推动力。本文梳理了老旧小区改造的相关背景、内容、难点和实施模式等,以期对相关人士有所助益。


一、加快推进城镇老旧小区改造工作背景


在经济下行压力加大的背景下,城镇老旧小区改造被作为改善民生和扩大投资、激发内需的重要渠道。2017年底,住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点。截至2018年12月,试点城市共改造老旧小区106个,惠及5.9万户居民,形成了一批可复制可推广的经验。


2019年《政府工作报告》指出,“城镇老旧小区量大面广,要大力进行改造提升,更新水电路气等配套设施,支持加装电梯和无障碍环境建设”。经住建部初步摸查,目前全国需要改造的城镇老旧小区涉及上亿居民,这些小区建造时间比较长,市政配套设施老化、公共服务缺项等问题比较突出,群众改造愿望强烈。


2019年4月,住建部会同发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》,全面推进城镇老旧小区改造。主要开展的工作:一是摸排全国城镇老旧小区基本情况;二是指导地方因地制宜提出当地城镇老旧小区改造的内容和标准;三是部署各地自下而上,合理确定2019年改造计划;四是推动地方创新改造方式和资金筹措机制等。按照“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的方式统筹推进,采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”等多渠道筹集改造资金。


2020年7月,国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见(国办发〔2020〕23号)》,对全面推进城镇老旧小区改造工作做出明确要求,2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户;到2022年,基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制;到“十四五”期末,结合各地实际,力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。



城镇老旧小区改造也引起了地方重视。例如,2018年12月,湖北省城市建设绿色发展指挥部发布《关于推进老旧小区改造工作的通知》,扎实推进城市建设绿色发展三年行动,将老旧小区改造作为“补短板、惠民生”的重点工作,力争到2020年,全省各市、州、直管市和林区完成60%以上的老旧小区改造任务,各县(市、区)完成50%以上的老旧小区改造任务。使老旧小区居民的居住条件和生活品质显著提升,社区治理体系趋于完善,切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。


2020年6月,湖北省住房和城乡建设厅发布《关于加强城镇老旧小区改造风险防范工作的通知》,要求城镇老旧小区改造工作中开工前充分论证,确保申报项目合规合法;融资时加强监管,确保改造资金合理使用;实施中严格管控,确保年度目标按时完成;改造后重视维护,确保改造成果长期惠民;全过程公开透明,确保廉政建设落在实处。


二、城镇老旧小区改造内容


(一)城镇老旧小区认定

城镇老旧小区是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。各地要结合实际,合理界定本地区改造对象范围,重点改造2000年底前建成的老旧小区。



(二)城镇老旧小区改造内容

城镇老旧小区改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类。


1、基础类。为满足居民安全需要和基本生活需求的内容,主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等。其中,改造提升市政配套基础设施包括改造提升小区内部及与小区联系的供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施,以及光纤入户、架空线规整(入地)等。


2、完善类。为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容,主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。其中,改造建设环境及配套设施包括拆除违法建设,整治小区及周边绿化、照明等环境,改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库(场)、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、体育健身设施、物业用房等配套设施。


3、提升类。为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容,主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造,包括改造或建设小区及周边的社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施,以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施。


由此可见,城镇老旧小区改造不同于旧城区改造和棚户区改造。从改造对象看,老旧小区改造主要针对住宅区;旧改范围更广,不仅包括住宅区,还涉及城市规划布局、城市环境及道路系统等多维度更新;棚改主要针对棚户区。从改造方式看,老旧小区改造多为存量更新;棚改多为拆除重建(改建、扩建、翻建);旧改既包括拆除重建,也有存量改造。从参与主体看,老旧小区改造目前多为政府主导;棚改为“政府主导+国企实施”;旧改中市场主体参与较多。



老旧小区改造是改造提升市政配套基础设施、改造建设环境及配套设施,在修缮提升的角度上维持城市的既有风貌,直接改善居民的居住条件,并且通过一系列公共服务的完善,把这些地区的居住水平、生活水平大幅提高,是符合当下实际情况的城市更新之举。通过改造完善老旧小区配套和市政基础设施,提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平,把衰败已现、缺乏活力的地区变为宜居生活的地区。既改善城市区域的整体环境,也为这些区域注入新经济的“活水”;帮助这些地区重新得到发展的契机,成为城市内部新的经济增长极。


三、城镇老旧小区改造实施难点


老旧小区改造量大面广,且与群众切身利益直接相关,在实际改造中阻力较大。主要表现在以下几个方面。


(一)融资难度较大

目前居民出资意愿低,企业参与积极性不高,导致过度依赖财政资金,资金缺口大。老旧小区改造尚未建立可持续的融资机制。从财政出资看,目前改造主要依靠财政资金,受当前减税降费、加大基建投资、房地产市场降温等影响,财政面临巨大压力,若仍仅靠政府一己之力,远无法满足改造的巨大资金需求。从居民出资看,老旧小区多建于福利分房时期,居民长期缺乏缴费习惯,且住户多为老年人和租户,对改造后价值提升效果缺乏感知,普遍不愿出资。从市场主体参与看,老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高,若无政策支持,很难保障合理收益,企业普遍参与积极性不足。资金是改造的前提,如何吸引居民和社会资本参与,是当前亟需解决的最大难题。


(二)各方利益平衡困难

老旧小区量大面广,涉及千万家庭切身利益,往往众口难调,难以达成共识。老旧小区改造,平衡各方利益是关键。老旧小区改造不同于新建工程,在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整,一旦协调不好,将造成工期停滞或重复改造等问题。从各地改造实践来看,改造中不可避免要面临各方利益诉求差异,往往导致工程很难顺利开工。如加装电梯高低层利益冲突、停车场改造有车无车利益博弈、上下水管道改造各方诉求差异等,常常陷入“一人反对,全员搁置”的困境。如何满足各方利益诉求、减少协调和磨合成本,是老旧小区改造亟待解决的第二大难题。


(三)长效管理机制缺失

缺乏长效管理机制,改造成果很难长期维持,陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。老旧小区改造并非一劳永逸,若没有长期维护和运营管理机制,改造效果很难长期保持。老旧小区改造,“三分建、七分管”,只有“建管并重”,才能真正惠及民生。在后续管理上,目前主要存在三大问题:一是缺乏物业公司统一管理,老旧小区居民普遍缺乏付费购买服务的习惯,导致后续管理很难推进,很快重回改造前的混乱局面;二是缺乏小区居民管理规约,无约束环境中,乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等长期养成的恶习很难扭转;三是缺乏业主委员会,住户意见很难统一,后续维护工作推进缓慢。建立老旧小区改造后续长效管理机制,形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式,是老旧小区改造亟待解决的第三个难题。



四、老旧小区改造的市场规模


根据住建部摸排结果,全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建筑面积约40亿平方米。2020年4月国务院常务会明确,2020年改造项目3.9万个,涉及居民近700万户,比2019年增加一倍。


保守估算,老旧小区改造总投资额约4.54万亿元。根据老旧小区改造的三大内容分别测算:一是基础类改造,预计投资1.2万亿元。根据《北京市老旧小区综合改造技术经济指标》(2017),若只考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖六项改造,单位建面投资金额为437.8元/平方米,按70%折算成全国水平,约为306.5元/平方米,建筑面积40亿平方米预计投入1.2万亿元。二是完善类改造,预计投资2.66万亿元。若只考虑加装电梯和停车场,按每部电梯成本60万元、一梯3户、每栋6层估算,4200万户须加装电梯233万部,需要1.4万亿元;停车场按6万元/车位、每两户1个车位保守估算,需要1.26万亿元。三是提升类投资,预计投资0.68万亿元。按每个小区投入400万元、17万个小区估算,合计0.68万亿元。




五、老旧小区改造的实施程序及主要模式


老旧小区改造一般采用“省市级筹划、区级统筹、街道组织、社区实施、居民参与”的工作机制和组织方式,由市城市更新工作领导小组统筹,发展和改革、国土资源和规划、住房城乡建设等部门协同推进。区政府是老旧小区改造的第一责任主体,负责组织开展数据摸查、项目评估、方案审定、计划制定、资金筹集、项目实施,成立居民自管组织、建立长效管养机制、信访维稳等工作。街道、社区等基层组织负责具体实施,组织居民、产权单位、社会组织等参与改造。项目实施程序包括意愿征集、资金计划、方案编制、项目立项、财政评审、项目招投标、项目施工、综合验收、项目决算和移交管理等多个环节。具体来看,包括以下几个方面。


(一)制定工作计划

1、成立老旧小区改造领导小组,相关部门及街道(社区)为成员单位,根据街道(社区)统计的老旧小区摸底调查数据,建立老旧小区基础信息数据库。街道(社区)结合实际情况制定本辖区内未来三年或五年改造工作总体计划。

2、街道(社区)应对拟整治的小区开展问卷调查,调查应覆盖小区80%以上的居民。由街道、社区汇总问卷调查结果并上报老旧小区改造领导小组办公室作为整治的依据,有效问卷反馈中大多数(建议为2/3以上)居民有整治要求的方可列入整治计划。


(二)成立小区业主委员会

小区按照《物业管理条例》相关要求,在所在街道(社区)的统一指导下成立业主委员会,由业主委员会代表全体业主履行小区改造牵头责任。


(三)确定设计单位和清单编制单位

街道(社区)根据相关流程,协助业主委员会选择具有相应资质的单位完成编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计、深化设计、施工图纸设计。


(四)编制项目初步设计及概算

设计单位应在充分听取居民意见的基础上,编制项目初步设计。

1、设计征求意见会。由街道、社区和业主委员会召集整治项目所在地业主代表与设计人员组织开展设计征求意见会,设计单位应在综合前期调查汇总表和业主代表意见的基础上,进行合理设计,满足居民的需求。

2、方案公示。小区改造项目设计方案确定后,需在小区主要出入口公示。街道、社区将公示期间居民的建议,及时告知设计单位,设计单位据此完善初步设计。清单编制单位根据初步设计编制概算。


(五)审批初步设计及概算,办理施工招标

街道(社区)在完成上述步骤后可提出方案,按基本建设程序和有关规定办理审批程序。设计单位应在初步设计审查意见的基础上及时进行深化设计,在定稿的基础上由清单编制单位编制招标清单。各街道(社区)按照程序,协助业委会组织工程招标,确定施工单位。


(六)施工管理

改造项目应严格按照合同约定的工期要求,合理安排每月工程进度,施工前应按要求组织好图纸会审及相关的二次设计方案评审,做好同水、电、气、弱电等专营单位的对接。


(七)工程验收备案

由老旧小区改造领导小组牵头,财政、住建、审计等部门、改造小区所在街道(社区)及居民代表(1-2人)组成验收组,与设计、施工、监理等单位一起,现场查看工程项目完成情况及工程质量、资金到位和支付情况。符合验收标准的,报住建部门备案。


(八)移交管理

老旧小区改造完成之后,应移交给专业物业运营机构进行运营管理,确保建立长效管养机制,形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式。



老旧小区是一项综合性的系统工程,整治情况不尽相同,难度也有高低,这就需要在推进老旧小区改造的进程中,注重发挥政府的主导作用,因地制宜,针对不同的小区研究不同的改造方式和改造程度。在此过程中,政府需要引入第三方专业咨询机构力量,发挥优势,为各级政府提供一揽子、全过程咨询顾问服务。


比如项目实施前期,政府可借助第三方咨询机构组织人员对涉及的老旧小区进行基础数据摸底,进行项目评估、编制项目的具体实施方案、可行性研究等;资金筹措方面,可借助第三方咨询机构提供资金筹措方案,政府、居民、社会力量各项资金筹措和使用各有侧重;项目实施过程中,利用全生命周期的全过程工程咨询模式,涵盖项目筹资和设计、项目管理、工程设计、工程管理、资产管理、物业运营、特定人群服务,提供无缝隙、系统性问题一站式整合服务,不仅可以整合碎片化整体治理,更可以将建设与运营相结合,实现项目全生命周期的增值;项目实施后,可以针对项目实施全过程进行项目后评价,以及协助完善小区长效管理机制,引导居民协商确定改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则,共同维护改造成果。


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