武汉市新冠肺炎疫情防控资金绩效评价思考

2020年春节前夕湖北省武汉市发生了新冠肺炎疫情事件,疫情因传染性迅速蔓延至全国各地,给第一季度中国经济运行带来了巨大影响,也给湖北省特别是武汉市财政收支带来阶段性冲击。自新冠肺炎疫情事件发生以来,全国各级财政部门的资金支持发挥了中流砥柱作用,截至3月4日,各级财政共安排疫情防控资金1104.8亿元,其中已经使用714.3亿元,为全国打赢疫情防控阻击战提供了坚强的经费保障。武汉市作为此次疫情的重灾区,也成为财政投入的重点城市,截至3月4日,全市共安排防疫资金已超百亿元。面对此次突发性重大公卫事件,面对如此大规模的财政资金投入,保障全过程跟踪监控疫情防控资金精准投入、高效使用,后期对相关财税政策落实和财政资金使用效果开展绩效评价,成为武汉市财政资金监管的重要事项,值得资金监管部门及项目主管部门深入思考。因此本文以武汉市新冠肺炎疫情防控资金为例,探讨开展防疫资金绩效评价的重难点及相应评价指标设计思路,以期能为政府相关部门开展绩效评价工作提供参考。


一、武汉市新冠肺炎疫情防控资金来源及支出范围


武汉市新冠肺炎疫情防控资金主要来自于中央及省级转移支付资金、地方筹措资金、社会捐赠资金等,即通过筹集市直部门单位预算调整项目支出资金、压减市直部门一般性支出资金、政策性专项资金、上级专项转移支付资金、接受的捐赠等其他资金,保障资金及时充足到位。


武汉市新冠肺炎疫情防控资金主要投向包括:一是雷神山、火神山两个医院基本建设和设备购置,以及相关医院重症治疗病区建设;二是患者救治费用补助,对于确诊患者发生的医疗费用,在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后,个人负担部分由财政给予补助;三是对参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予临时性工作补助,包括对于直接接触待排查病例或确诊病例,诊断、治疗、护理、医院感染控制、病例标本采集和病原检测等工作相关人员以及参加疫情防控的其他医务人员和防疫工作者,按照每人每天固定金额予以补助;四是医疗卫生机构开展疫情防控工作所需的防护、诊断和治疗专用设备以及快速诊断试剂采购所需经费;五是基层社区开展疫情防控工作所需要的医疗用品、防护用品、生活物资等采购所需经费。


1月22日,武汉市财政局出台《新冠肺炎防控专项资金管理办法》,明确按照“统一领导,分级负责;迅速快捷,突出重点;科学规范,注重实效”的原则,市区按属地管理、财政事权和支出责任划分资金筹集调度的责任,简化拨付流程,加强支出管理,确保资金拨付迅速及时、使用高效安全。


二、武汉市实施新冠肺炎疫情防控资金绩效评价必要性


重大公卫事件防控资源的公共产品特性,使得政府承担着提供疫情防控资源的主要责任,而充足的财政资金的支出贯穿疫情防控资源供给的全过程,严格紧密的监督财政支出,可以更大限度的发挥政府职责、提升疫情防控资金使用效益,因此,加强疫情防控资金支出绩效评价具有很强的现实意义和必要性,武汉市作为疫情重灾区,针对财政资金投入开展绩效评价更有其重要意义。


1.落实全面实施绩效管理的需要


2018年9月,中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》文件,提出加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系;2020年2月9日,湖北省财政厅印发《关于加强新冠肺炎疫情防控资金管理的通知》,要求加强对疫情防控资金使用的事前、事中和事后全流程监管,湖北省各市州监督检查办事处要做好资金的追踪问效,发现问题及时报告;2020年2月17日,财政部发布《关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》,一方面强调各级财政部门要切实加强疫情防控财政资金监管,督促指导相关部门规范疫情防控资金财务管理和会计核算,切实保障资金使用安全合规有效;另一方面,强调做好绩效评价,提高疫情防控财税政策和财政资金绩效,疫情防控工作结束后,各地财政部门和财政部各地监管局要及时对相关财税政策落实和财政资金使用效果开展绩效评价,要结合出台的财税政策和财政补助资金确定的工作目标和要求,科学设计绩效评价指标,全面收集各项数据信息,进行必要的现场调研,围绕政策落实和资金管理使用的时效性、公平性、有效性开展评价。


武汉市作为疫情重灾区,中央、省、市、区各级财政均投入了大量的财政资金,跟踪评价疫情防控资金是否精准投入、高效使用,对投入的财政资金做好绩效评价是落实政府预算资金绩效管理相关政策的需要。


2.加强财政资金管理,提高资金使用效率的需要


武汉市新冠肺炎疫情防控资金资金来源于各级财政拨款及社会捐赠,资金量庞大,由于疫情为突发性事件,财政资金调配仓促,缺乏充足的重大支出事前论证等环节,且涉及资金拨付层级多、支出内容繁杂,财政管理部门针对疫情防控资金的管理缺乏经验,导致财政资金的监督和管理难度增大。因此对该项资金支出开展绩效评价,有利于正确引导和规范财政资金监督与管理,形成有效的财务监督机制;另一方面,绩效评价结果可以清晰了解财政资金的使用效率,明确哪些方面资金投入过多,哪些方面资金投入欠缺,资金的使用是否合理,评价结果作为此类疫情防控专项资金安排的决策依据,为今后类似资金分配,提升资金使用效率提供借鉴。通过评价确保防控专项资金投得准、管得住、用得好、效益高。


3.防范公共卫生突发危机制度建设的需要


虽然疫情的爆发具有一定偶然性,但是从“非典”到“新冠”的出现,也反映出我国公共卫生领域应急治理能力存在不足。习近平总书记在2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出,我国应当建立健全重大疫情防控体制机制和国家公共卫生应急管理体系。开展疫情防控资金的绩效评价,可以充分披露公共财政应急资金在各环节的使用效益,进一步划分中央和地方政府以及不同地方政府之间在应对重大公共卫生事件时的支出责任,对制定防范公共卫生突发危机制度提供借鉴。


4.提升政府公信力的需要


本次疫情事件为重大公共卫生事件,民众对财政资金的支出方向和使用效益关注度很高,开展疫情防控资金的绩效评价,通过对项目支出金额、实施过程、资金管理、产出情况、使用效果等进行综合评价并公示,提高了资金支出的透明度,有助于提升政府公信力。


三、武汉市实施新冠肺炎疫情防控资金绩效评价的重难点


由于新冠肺炎疫情为突发事件且蔓延迅猛,防控难度大,为有效防控疫情,急疫情所急,政府各项制度和措施的制定可能未全面充分论证,制度的执行力度上也会出现参差不齐的情况,且资金使用范围广、层级多、项目内容多,而很多防控机构及人员都是临时组建形成,资金监管难度大。根据该类资金的实际使用状况,在开展绩效评价时,存在以下重难点。


1.政策落实层面,制度执行标准未统一,执行力度参差不齐


随着疫情防控工作的推进,中央、省、市政府部门不断完善疫情防控工作管理制度,出台各类财税支持、物资保障等政策,但各地方政府及基层组织在具体政策落实过程中容易产生理解偏差导致执行效果不同。同时,各层级组织管理人员综合素质和组织能力高低不一,在制度的执行力度上也会出现参差不齐的情况。例如《财政部 国家卫生健康委关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2 号)文件中明确规定了对参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予临时性工作补助的补助标准:对于直接接触待排查病例或确诊病例,诊断、治疗、护理、医院感染控制、病例标本采集和病原检测等工作相关人员,中央财政按照每人每天300元予以补助;对于参加疫情防控的其他医务人员和防疫工作者,中央财政按照每人每天200元予以补助。然而3月2日,陕西省安康市中心医院抗疫一线补助公示在医院内部和互联网上引起一系列争论,医院对一线人员的判定标准和工作天数的核算方法遭到较多质疑,反映出制度执行标准参差不一。


2.资金使用层面,资金支出涉及面广、层级多,监管难度大


武汉市防疫形势严峻,新冠肺炎疫情防控资金支出涉及防疫设施建设、患者救助费用补助、临时性工作补贴、物资储备供应、农(集)贸市场监管、防控知识宣传、环境卫生整治及各类政策补助等各个方面,资金下拨从中央到省市区至基层社区,资金涉及面广、层级多。在特殊防控时期,虽然各级政府要求简化拨付流程,加强支出管理,确保资金拨付迅速及时,在政府文件中明确了资金使用监管方式,但基层社区由于时间紧任务重,人手相对不足,项目资金使用相关统计数据台账可能出现遗漏缺失等现象,实际监管难度大,也间接加大了绩效评价工作难度。


3.评价体系层面,指标体系不成熟,评价标准和目标值难以确定


第一,由于疫情暴发具有突发性和不确定性等特点,当前对疫情防控资金并没有成熟的评价体系标准,相关的理论研究也较少;第二,绩效目标值难以提前明确,自新冠肺炎疫情爆发以来,面对严峻复杂的防疫形势,武汉市各级政府部门紧急调动财政资金用于新冠肺炎疫情防控工作,与一般项目不同,疫情防控工作争分夺秒,大部分疫情防控项目的绩效目标未能同步填报,导致绩效目标值难以提前明确;第三,由于医疗服务的专业性和特殊性,医疗防疫的指标专业性较强;第四,评价标准难以统一,各省、市、区在防控物资保障、防控工作人员保障等方面存在较大差别,在经济性、效率性和效果性等方面的评价标准很难统一,甚至同一资金项目会有多种不同的衡量标准,因此疫情防控资金在产出数量、质量、时效和成本方面难以横向比较,评价标准难以统一。


4.操作实施层面,临时性项目多、人员分散,信息资料收集难度大


第一,武汉市新冠肺炎疫情防控工作任务重,项目组织实施涉及多个部门和人员,档案资料量大;第二,由于大多数项目组为临时组建,项目人员较为分散,且基层工作人员对过程资料留档留痕的意识淡薄,完整的档案资料获取难度较大;第三,由于防控时间紧迫,为保障时效性,部分工作程序被简化,可能导致项目实施相关信息资料及相关凭证的缺失;第四,雷神山、火神山、方舱医院等临时性建设项目待完成疫情防控工作后势必会关闭,开展绩效评价人员收集项目防控工作相关信息将会受限。


5.资产处置层面,疫情后相关临时设施和资产处置的效益难以合理衡量


因疫情防控需要,武汉市人民政府征用了不同主体或个人财产作为疫情防控物资,如方舱医院、集中隔离点改建工程以及各定点医院改扩建工程等,疫情结束后,需要对临时性建设项目和资产进行妥善管理和处置。对征用的设施设备是否及时返还并合理给予补偿,如何合理确定不能再利用的资产处置收益,如何保证临时性及改扩建防疫设施和资产的后续妥善管理也是绩效评价的重要内容。


以上难点也是绩效评价工作中应关注的重点,除此之外,还应重点关注政策和资金是否及时、精准到位,资金分配是否公开透明、公平公正,与疫情防控有关的患者救助费用补助、临时性工作补助、物资采购等有关财政资金的审核、拨付、管理使用等情况;以及防控政策和资金是否达到预期效果等。


四、武汉市实施新冠肺炎疫情防控资金绩效评价的建议


1.关注制度执行标准和细则,提高执行力度


各防控项目管理部门在完善工作制度的同时,可以侧重关注制度执行的标准和实施细则的完善,保障各执行层级在制度的实施和落地方面保持一致,提高制度执行力度。同时,保障后期绩效评价工作有章可循。


2.加强资金监管,切实保障资金使用安全合规有效


一方面,各级财政部门要切实加强疫情防控财政资金监管,采取线上线下相结合的方式,有效有序开展监督工作,如在疫情防控期间,以非现场监管为主,灵活采用线上报送、线上跟踪等“互联网+监管”方式,督促指导相关部门规范疫情防控资金财务管理和会计核算;疫情防控工作结束后,可重点抽查与疫情防控有关的患者救助费用补助、临时性工作补助、物资采购等有关财政资金的审核、拨付、管理使用等情况,切实保障资金使用安全合规有效。另一方面,各级资金使用部门尤其是基层社区要重视项目资金使用相关统计数据台账,做好资金收支凭证及其他与资金收支等相关的信息资料的存档工作,作为资金收支管理依据以及后期绩效评价依据。


3.借助专业机构和行业专家力量,及时完善指标体系


新冠肺炎疫情防控资金投入量大,以保障人民群众生命安全为先,在绩效指标体系设计时,应着重关注社会效益、服务对象满意度等。同时,部分疫情防控项目的绩效指标涉及较强的专业知识,各预算部门可借助第三方绩效管理机构及行业专家力量,科学设计指标体系。最后,在项目实施过程中,预算部门可以提前组织第三方机构介入,线上沟通项目具体情况,做好绩效监控,及时给予工作指导和建议。


4.提前开展资料收集和满意度调查,做好绩效评价准备


各级预算单位可在防控资金结算或清算时,提前收集资金收支凭证、物资进出凭证及其他与资金收支等相关的信息资料并进行核实,以保证资料收集的可得性和真实性。部分群众满意度调查可以采用线上问卷的方式提前开展,既能及时了解社会公众或服务对象对防控工作效果的反馈,改进工作方式;又能提前收集满意度评价的基础数据,提前做好绩效评价准备。


5. 做好临时性防控设施设备的后续管理和处置工作,确保资金使用可持续


疫情结束后,应当加强对临时性建设项目和资产的处置工作,根据不同资产的功能和利用状况,分类管理登记造册并有效的再利用或持续利用。对于征用的临时性防控设施设备,首先应返还征用财产,政府部门应当根据相关设施、设备的损耗情况,给予其相应的折旧或损耗补偿,对于房屋,则应当根据本地同区位、同类型房屋的出租情况给予租金补偿,如果征用的对象毁损的,则应给予补偿;对于购置的临时性防控设施设备应当按照国有资产管理办法及时移交给相关管理部门,确实无法继续使用的应当按照国有资产处置程序合法处置,不同类型的资产处置聘请相关专业人员或机构协助完成。总之,做好临时性防控设施设备的后续管理和处置工作,确保防控工作的圆满结束及保证财政资金使用具有可持续性。


五、武汉市新冠肺炎疫情防控资金绩效评价指标体系设计思路


根据以上的分析,结合武汉市新冠肺炎疫情防控资金的主要投向,我们选取了四类不同投向的疫情防控资金,重点从产出和效益等方面设置了相关评价指标,可作为绩效管理的基础和实施绩效监控、开展绩效评价的依据。


1.防疫设施建设资金


防疫设施建设资金主要用于武汉市火神山医院、雷神山医院建设工程,各区方舱医院、集中隔离点改建工程以及各定点医院改扩建工程。大部分防疫设施建设具有临时性、应急性、保障性的特点,因此其产出和效果评价指标的设计,在参考一般建设工程类项目的绩效评价指标的基础上,还应突出防疫设施建设项目的特殊性。其产出指标的设计,除了评价项目建设目标的完成情况,如“工程项目完成率”、“工程质量合格率”,还应考虑项目拆除复原工程目标的完成情况;其效果指标的设计应侧重社会效益、环境效益和使用者满意度三个方面,指标值的设置应符合充分保障的特点,如“床位使用率”“对周边环境影响度”“患者满意度”“医务人员满意度”等,在评价“床位使用率”时,不应追求使用率越高越好,而应考虑医院/隔离点收治任务不同,区别设置指标值,重症患者医院的床位使用率应最高,轻症或疑似患者医院/隔离点的床位使用率居中,密切接触人员集中隔离点的床位使用率最低,评价环境效益指标应关注医院/隔离点建设设计是否存在防控漏洞,是否会对内部及周围环境造成不可防控的污染。


2.患者救助费用补助


患者救助费用补助资金主要是针对确诊、疑似患者发生的医疗费用,在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后,个人负担部分由财政给予补助。《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控经费保障工作的紧急通知 》(鄂财预发〔2020〕9号)文件中要求落实患者救治费用补助政策,对于确诊、疑似患者发生的医疗费用,所需资金由市县财政先行支付,中央和省级财政予以补助。其中,中央财政按实际发生费用的60%补助,地方负担部分按省与扶贫开发县 6:4、一般县 5:5 的比例分担。《国家医疗保障局 财政部关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》(国医保电〔2020〕5号)文件中还要求对于确诊新型冠状病毒感染的肺炎的异地就医患者,先救治后结算,报销不执行异地转外就医支付比例调减规定。其产出指标的设计,重点关注“患者结算人数”等数量指标,“按照补助政策落实患者救治费用合规率”等质量指标,抽验核对各地医疗保障部门统计后报送省医疗保障局的各项数据;效益方面,由于本项资金为补贴类资金,建议将重点关注社会效益和社会公众满意度,如“患者救治率”“病死率”等,针对定点医院及时发放调查问卷了解对补贴资金的满意情况。


3.临时性工作补助


临时性工作补助是对于直接接触待排查病例或确诊病例,诊断、治疗、护理、医院感染控制、病例标本采集和病原检测等工作相关人员按照规定进行补助,补助资金由地方先行垫付,中央财政与地方据实结算,中央级医疗卫生机构按照属地化管理,中央财政补助资金拨付地方后由地方财政统一分配。根据《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)文件精神,其产出指标的设计,应考虑补助发放覆盖率等数量指标,即已发放补助人数/应发放补助人数,确保应补尽补;可用“补助发放合规率”“出勤日统计准确率”等指标反映产出质量;用“补助发放及时率”反映产出时效;效益指标应重点关注社会效益和公众满意度指标,如“补助人员投诉案件数”“补助人员满意度”等指标。


4.物资采购资金


物资采购资金主要用于医疗卫生机构开展疫情防控工作所需的防护、诊断和治疗专用设备以及快速诊断试剂采购。在产出和效果指标设计时,除考虑采购数量是否充足、采购种类是否齐备、供应是否及时等常规采购物资类项目评价指标外,还需考虑新冠病毒肺炎作为突发性公共卫生事件给项目实施带来的影响。例如,在产出指标设计上,可设计“物资采购完成率”、“物资采购质量达标率”、“物资采购及时率”等,对于物资采购及时性相关指标,应当客观评估采购时点上相应物资采购的难易程度,有效剔除外部因素,提高评价结果的客观性和准确性;在效益指标设计上,主要关注社会效益、可持续影响和服务对象满意度指标。



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