【永信行视界】​政府购买服务绩效评价体系中投入和过程指标设计的探讨

文章附图

本文将通过分析政府购买服务的概念及特点,政府购买服务的内在逻辑,政府购买服务绩效评价与一般财政支出绩效评价的区别,梳理政府购买服务绩效评价中投入和过程指标体系设计的思路,提出政府购买服务绩效评价投入和过程指标体系设计建议,为开展政府购买服务绩效评价实践工作提供参考。


20187月,财政部发布了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》(财综〔201842号)(以下简称《指导意见》),强调按照加快建立现代财政制度、全面实施绩效管理的要求,扎实有序推进政府购买服务第三方绩效评价工作,不断提高规范化、制度化管理水平,逐步扩大绩效评价项目覆盖面,着力提升财政资金效益和政府公共服务管理水平。《指导意见》的出台,不但对各级政府部门和单位推进政府购买服务第三方绩效评价提出了明确的要求,也意味着对第三方机构绩效评价的结果和实效提出了更高的要求。有鉴于此,本文将通过分析政府购买服务的概念及特点,政府购买服务的内在逻辑,政府购买服务绩效评价与一般财政支出绩效评价的区别,梳理政府购买服务绩效评价中投入和过程指标体系设计的思路,提出政府购买服务绩效评价投入和过程指标体系设计建议,为开展政府购买服务绩效评价实践工作提供参考。

一、政府购买服务绩效评价概述

(一)政府购买服务的概念及特点

政府购买服务,是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照一定的方式和程序,交由符合条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。其特点主要表现为:一是承接主体负责实施公共服务的具体事项;二是财政付费。

(二)政府购买服务的内在逻辑

准确把握政府购买服务的内在逻辑,是实施政府购买服务绩效评价的起始点,也是构建政府购买服务绩效评价指标体系的关注点。政府购买服务的内在逻辑依次为:政府为什么要提供某项服务、政府提供某项服务为什么要采取购买模式、政府购买服务要达到什么目标、政府购买服务模式下政府的职责是什么。

表:政府购买服务的内在逻辑图

(三)政府购买服务绩效评价的内涵

政府购买服务绩效评价是财政支出绩效评价的特殊形式,是指政府依据科学合理的评价方法和指标体系,对政府购买的公共服务的过程和结果进行客观公正的评价的一系列行为。政府购买服务绩效评价的研究,是基于财政支出绩效评价研究的拓展和具体化。

二、与一般财政支出绩效评价的区别

政府购买服务绩效评价是特殊的财政支出绩效评价,在开展背景、评价主体、评价内容和范围上,政府购买服务绩效评价与一般财政支出绩效评价存在一定的区别。

(一)开展背景的区别

一般财政支出绩效评价是预算绩效管理改革和转变财政管理职能的背景下开展的;而政府购买服务绩效评价是政府转变职能,推进服务型政府建设需要而开展。

(二)评价主体的区别

一般财政支出绩效评价的主体只涉及实施主体和受益对象;而政府购买服务绩效评价的主体包括服务的购买主体、承接主体和受益对象。

(三)评价内容和范围的区别

一般财政支出绩效评价的内容是财政支出(项目/政策/部门)绩效状况,评价范围应围绕财政支出资金的筹集、使用、监管、产出和效果来展开;政府购买服务绩效评价的内容是双方合同约定的服务的绩效状况,评价范围应围绕公共服务合同的履约情况展开。

综上所述,与一般财政支出绩效评价相比,政府购买服务绩效评价的特殊性十分明显,因此,在绩效评价指标体系设计时应与一般财政支出绩效评价予以区别,以增强指标体系的适用性。

三、投入和过程指标设计的思路

依据2018年《政府购买服务绩效评价办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),政府购买服务绩效评价分为财政部门开展的针对购买主体和承接主体的综合绩效评价(以下简称“综合评价”)和购买主体针对承接主体开展的服务绩效评价(以下简称“服务评价”)。财政部门和购买主体对政府购买服务关注点存在一定的差异,财政部门关注购买主体对政府购买服务项目的立项决策情况、购买主体对项目的采购与监管情况以及承接主体对项目的组织与管理情况,而购买主体则重点关注承接主体对项目的组织与管理情况。这些差异均在政府购买服务的投入情况和过程情况中体现。

本文以综合评价为基础,探讨政府购买服务绩效评价中投入和过程指标体系的设计。投入和过程指标体系的设计将以《财政部关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》(财预〔201353号)中“项目支出绩效评价共性指标体系框架”为基础,综合考虑征求意见稿中,对预算管理、承接主体确定方式、合同及履约管理、绩效管理、监督管理等相应要求,尽可能细化考核指标,尤其是细化指标考察内容。其中,项目的立项决策通过政府购买服务项目的立项情况、绩效目标建设情况进行考察;购买主体对项目的采购与监管重点通过项目采购管理、项目履约管理、财务管理、项目质量控制情况进行考察;承接主体对项目的组织与管理通过能力适配性、项目制度建设与执行情况、财务管理情况进行考察。

四、投入和过程指标设计的建议


以上“政府购买服务绩效评价体系中投入和过程指标”设计建议包含了对购买主体、承接主体的评价,是以综合评价为基础的指标设计建议。在具体评价工作中可根据委托方需求,选择其中部分或全部指标实施评价,设置指标权重。如果是承接主体绩效自评,可选择对承接主体的评价指标;如果是购买主体组织的绩效评价,可选择对承接主体的评价指标,以及根据购买主体的考核需要,选择对购买主体的评价指标;如果是财政部门重点项目绩效评价,可选择全部的评价指标。

此外,政府购买服务绩效评价体系中的产出指标和效果指标,可根据具体项目政府购买服务的目的和合同约定的产出目标进行设计,从采用政府购买模式是否能够实现降低成本、提高公共服务供给质量、提升公共服务供给效率评价,以使评价结果更加全面、完整,为购买主体和财政部门提供更为有价值的参考。


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